昭通市委巡察组一线推动被巡单位转作风增效能

不过，适度参与仍然是必要的，其意义既是信息公开和公众知情，扩大公众的影响力，也是沟通、对话，避免政府与公众之间的误解。

此次新型冠状病毒肺炎疫情的爆发和蔓延，对检察机关如何发挥职能作用为疫情源头防控提供服务和保障提出了新课题。就探索野生动物保护领域的公益诉讼而言，应当从全面展开法律监督职能的角度对人民检察院在履行职责中发现之表述作扩张解释，并对致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的内涵和外延予以廓清。

防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情的工作，需要依法、及时而有效地展开。经过抗击SARS的考验，我国疫情防控的法规范已相对完善，在应急管理体制和职责划分、突发事件应急预案的制定和启动、突发事件的监测和预警、突发事件的报告和公布、应急处理措施和财政支持等方面，以及不同机关与地区之间的协调，信息的收集、报告与发布，对密切接触者与疫区的控制，对患者与疑似病人的医疗救助保障等，都有相应的法规范支持。这里所探讨的检察公益诉讼主要面对行政机关，对其进行法律监督，应当树立尊重行政首次判断权的观念，但不应有畏难情绪。探索拓展公益诉讼案件范围，是党的十九届四中全会作出的一项重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。应当将这些规定与传染病防治法、刑法、突发事件应对法以及《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的规定相结合，全面展开抗击疫情领域的法律监督职能。

最高人民检察院以贯彻落实党的十九届四中全会精神为契机，以积极、稳妥的态度，致力于探索等外领域检察公益诉讼案件范围。在野生动物保护和检验检疫等方面，我国已有野生动物保护法、出入境动植物检疫法、陆生野生动物保护实施条例等法律法规。事先的合法性审查机制避免了抗疫文件脱逸出法治轨道，也确保了防控工作能够真正依法有序进行。

从这三部法律规范涉及的强制措施来看，针对公民不履行防控义务的行政强制，仅包括拒绝消毒处理的，由当地卫生行政部门或者疾病预防控制机构进行强制消毒处理（《传染病防治法》第27条）。此外，针对同一行为，在实施拘留、罚款、吊销许可证的行政处罚之上再施信用惩戒的行为，不仅直接有悖一事不再罚的法理，也与强调手段对于目的的达成必须适宜、必要、均衡的比例原则相互抵触。这些规范规定了国家机关的应急防控义务，同时也可被理解为是在突发公共卫生事件出现时，授权国家机关可采取突破常规的应急措施，甚至对公民自由予以正当限制。这一要求同样明确规定在我国《立法法》第10条中，授权决定应当明确授权的目的、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

事实上，上述法律问题同样出现在湖北十堰的战时管制令中。根据《刑法》第451条规定，所谓战时，专指国家宣布进步战争状态、部队受领作战任务或者遭敌突然奇迹。

县级以上地方人民政府有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作，以及《国家突发公共卫生事件应急预案》2.1.2，省级突发公共卫生事件应急指挥部由省级人民政府有关部门组成，实行属地管理的原则，负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的协调和指挥，做出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策，决定要采取的措施……各市（地）级、县级卫生行政部门要制定机构负责本行政区域内突发公共卫生事件应急的日常管理工作。而此条也最有可能成为防控指挥部管控令的引据。相应的，在防控文件颁布后，政府法制机构或司法行政部门发现其存在法治问题的，也应当积极展开事后监督进行及时纠偏，以防止依此文件进行粗暴执法而加剧矛盾冲突。农村村民，严禁在村湾内闲逛、串门、聚集…… 违反本令的，一律处10以下治安拘留

而《立法法》同样将限制人身自由的强制措施和处罚作为法律保留的事项。而此条也最有可能成为防控指挥部管控令的引据。许多市民在访谈中也纷纷表示理解这种战时动员，认同政府宁严勿松的做法。既然17号令在法律位阶上低于《行政处罚法》，原则上就不能突破上位法的界限而设定处罚。

二 如何严格对照实定法和法理，我们轻易就能够找出17号令中存在的法律问题。此外，为防止防控部门基于压力贸然出台与上位法不符的防控措施，也应适时引入对防控规范性文件的事先和事后审查机制。

请全区居民一起再居家坚守14天，自我防护、相互隔离、静待病毒出现、倒逼病源暴露。省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。

从这个意义上说，只要个人不服从所在地政府及有关部门的决定、命令就一律对其进行治安处罚，而无论该决定或命令本身是否有法律依据，同样是对《治安管理处罚法》第50条的扩张适用。因此，不能因为抗疫压力就轻易突破法治边界，这不仅应成为深陷疫情漩涡的每个个体的共识，也应成为地方政府在面对疫情时需始终坚守的立场。从这三部法律规范涉及的强制措施来看，针对公民不履行防控义务的行政强制，仅包括拒绝消毒处理的，由当地卫生行政部门或者疾病预防控制机构进行强制消毒处理（《传染病防治法》第27条）。此处所涉及的是《治安管理处罚法》第50条，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款。当出现威胁大众健康的突发卫生事件时，日常的合法性要求是否要向应急目标退让？这些问题在疫情发生后就不断拷问我们的立场和判断。事实上，很多地方从本月起也已启动对疫情防控文件的审查机制，例如北京、上海和广州等城市都先后明确，发布疫情防控政策文件，需先经合法性审查，每份以市政府或市政府办公厅名义印发的抗疫文件，都要在通过合法性审查后才对外发布。

但如果我们还认同法治在维续共同体生活时所提供的确定性和可预见性的价值，认同即使是危机时刻的公卫防疫也需在法治的轨道上有序进行，那么对这些问题的回答就不能从仅从大众情感或是行政效果上进行。市防控指挥部之所以强令所有居民足不出户，其理由也是借此把既有的感染者充分暴露出来，集中隔离、清除存量、严控增量，尽最大努力防彻底、治断根。

但依据此条，要对个人不服从所在地人民政府及其有关部门的决定、命令予以治安处罚的前提也在于，该决定、命令是人民政府是在紧急状态下依法发布的，即应急决定、命令同样不能超出《突发事件应对法》的授权范围。农村村民在村湾内闲逛、串门、聚集。

据此，防控部门在发布抗疫措施时理应自觉遵守法律规定，谨守法治界限。此外，根据《戒严法》和《突发事件应对法》，宣布国家进入战时的紧急状态只能由全国人大常会做出。

三、所有非必须的公共场所必须关闭……违反本令的，对经营者处10日以下治安拘留。反观疫情最吃重的武汉，其在近期最重要的抗疫之举是通过拉网方式对居住人口进行全面排查，借此将所有确诊、疑似、发烧和密切接触四类人员全部找出。疫情来势汹汹，感染人数众多，而传播途径迄今都未获科学完全确认，甚至在身体接触和空气飞沫之外，是否真的存在粪口传播和气溶胶传播的可能也未被彻底排除。17号令当然不属于法律，其性质只是行政规范性文件。

传染病大范围暴发，病亡人数众多，对于公众而言已经是一场灾难。经由对上述三部法律规范的授权规定和相应罚则的梳理，我们可大致得出结论如下： 第一、三部针对疫情防控的法律规范并未明确授权防控指挥部门可以采取诸如要求居民闭门不出不得离开居住楼栋、不得在村湾闲、遛弯、聚集，以及不得了驾驶车辆进出居住小区的应急措施。

四 既然《传染病防治法》、《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》并未明确授权防控机关可采取超出其规定范围之外的应急手段，也未规定对公民不服从防控机关决定、命令的行为，可径直采取包括行政拘留在内的治安处罚，那么防控机关又凭借何种依据，认定自己能够超范围采取应急手段、超范围为公民设定义务且对公民不履行该义务的行为施以处罚？ 另有一种可能就是很多地方政府的防控指挥部或许认为，上述应急法律规范中隐含了一种概括授权，即授权其在应急状态下可采取所有其认为对于遏制疫情蔓延有所必要的措施。对违反道路交通管理的，吊销机动车驾驶证的处罚。

尤其是《国家突发公共卫生事件应急预案》授权全国突发公共卫生事件应急指挥部做出处理突发公共卫生事件的重大决策，以及省级突发公共卫生事件应急指挥部做出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策，决定要采取的措施。在此过程中，科学研判和数据管理发挥了重要作用。

所有强行冲闯小区、庭院、楼栋、道路出入口设置的隔离、警戒、封控设施的，一律拘留，也同样涉及违法设定处罚的问题。即使在应急状态下仍应谨守法治的一般界限，这一点在既往在处理诸多突发事件时，已经为我们所深刻体察。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施（《传染病防治法》第39条），也不包含不服从命令到指定场所学习的人身强制。（一）疾病预防控制机构、医疗机构和从事病原微生物实验的单位，不符合国家规定的条件和技术标准，对传染病病原体样本未按照规定进行严格管理，造成实验室感染和病原微生物扩散的。

此外，本条还要求单位或个人的上述行为需同时违反《治安管理处罚法》。居民基本生活必需物资由乡镇、街办及村（居）委会负责定时定量、定品种定价格配送。

但除广泛设定行政拘留外，17号令还规定对未经许可驾驶车辆上路行驶的当事人在处10日治安拘留时并处500元罚款。根据《行政处罚法》第9条，限制人身自由的处罚，只能由法律来设定。

扣押车辆的行为属于典型的行政强制措施，根据《行政强制法》第10条，能够设定查封、扣押的只有法律、法规，其他规范性文件同样无权设定任何行政强制措施。从这个意义上说，授权明确性要求的提出就是对所谓概括授权的反对。